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混合所有制改革 前言：長期致力于國企改革與發展研究，對國企改革理論和實踐發展進程有著非常清晰的認識和獨到見解。在企業管理咨詢實踐的各個專業領域里，以國企改革的基本思路和要求作為指導思想，以經濟發展趨勢和國企承擔的歷史使命為主線，展開大量基礎課題研究工作，并發表大量相關文章、研究報告，開展近百場相關課題講座。同時，將多年來的研究成果積極應用于企業管理咨詢中，并在企業管理實踐中得以全面應用、驗證和提升，成功為近百家企業提供了包括規范國企法人治理結構、薪酬改革、員工持股、職業經理人選聘、三項制度改革等領域內的咨詢服務。 混合所有制經濟在我國出現和發展，主要源于國有企業改革，源于尋找國有制同市場經濟相結合的形式和途徑。自20世紀90年代起，我國開始允許國內民間資本和外資參與國有企業改組改革，1992年中國改革開放后正式將民間資本引入國有企業。實踐證明，混合所有制能夠有效促進生產力發展。 十八屆三中全會《決定》提出“積極發展混合所有制經濟”，2014年《政府工作報告》進一步提出“加快發展混合所有制經濟”，從2014年7月開始，混合所有制改革試點被納入國資委“四項改革試點”。2015年8月24日，中共中央、國務院印發《關于深化國有企業改革的指導意見》，對改革目標和原則、分類推進國企改革、發展混合所有制經濟、完善國資監管體制等提出了明確的意見，實質上已經拉開了國資國企改革的帷幕。國務院辦公廳、多個部委先后印發《關于國有企業發展混合所有制經濟的意見》、《關于國有控股混合所有制企業開展員工持股試點的意見》等多個政策文件，從國企分類和分層改革、改革國資管理體制、非國有資本參與混改、國有資產交易、員工持股試點等方面制定了更為具體的規定，為全國各地推進國企混改工作構建了基礎性的政策框架。 2017年被認為是國企改革落地實施的關鍵一年，國企混改或成為貫穿全年的重要投資主題。剛剛閉幕的中央經濟工作會議也為混改發出積極信號，會議明確要深化國企國資改革，混合所有制改革是國企改革的重要突破口。公開資料顯示，近一段時間，國企混改尤其是地方國企混改，正呈現出全面提速的態勢。截至目前，全國共有近20個省份已經出臺地方發展混合所有制經濟的指導文件。 【相關政策研究】 1、《中共中央、國務院關于深化國有企業改革的指導意見》 2015年9月，中共中央國務院印發《關于深化國有企業改革的指導意見》。這是新時期指導和推進國企改革的綱領性文件，從總體要求到分類改革、完善現代企業制度和國資管理體制、發展混合所有制經濟、強化監督防止國有資產流失等方面提出國企改革目標和舉措。 2、《國務院關于國有企業發展混合所有制經濟的意見》 國務院關于國有企業發展混合所有制經濟的意見，是國務院以國發〔2015〕54號印發的文件。《意見》分總體要求、分類推進國有企業混合所有制改革、分層推進國有企業混合所有制改革、鼓勵各類資本參與國有企業混合所有制改革、建立健全混合所有制企業治理機制、建立依法合規的操作規則、營造國有企業混合所有制改革的良好環境、組織實施8部分29條。 3、《國務院關于改革和完善國有資產管理體制的若干意見》 2015年10月25日，國務院以國發〔2015〕63號印發《關于改革和完善國有資產管理體制的若干意見》。該《意見》分總體要求、推進國有資產監管機構職能轉變、改革國有資本授權經營體制、提高國有資本配置和運營效率、協同推進相關配套改革5部分17條。 4、《關于國有企業功能界定與分類的指導意見》 關于國有企業功能界定與分類的指導意見》是為貫徹落實黨的十八大和十八屆二中、三中、四中、五中全會精神以及國務院決策部署，根據《中共中央國務院關于深化國有企業改革的指導意見》（中發〔2015〕22號）有關要求，準確界定不同國有企業功能，有針對性地推進國有企業改革由務院國有資產監督管理委員會等部門于2015年12月7日聯合印發的指導性文件。 5、《企業國有資產交易監督管理辦法》 《企業國有資產交易監督管理辦法》是為規范企業國有資產交易行為，加強企業國有資產交易監督管理，防止國有資產流失，根據《中華人民共和國企業國有資產法》、《中華人民共和國公司法》、《企業國有資產監督管理暫行條例》等有關法律法規制定。由國資委、財政部于2016年6月24日發布并實施。 6、《關于國有控股混合所有制企業開展員工持股試點的意見》 《意見》中明確指出，員工持股總量原則上不高于公司總股本的30%，單一員工持股比例不高于1%；保證國有股東控股地位，其持股比例不得低于34%。 7、《關于進一步完善國有企業法人治理結構的指導意見》 國務院辦公廳印發《關于進一步完善國有企業法人治理結構的指導意見》（以下簡稱《意見》），部署加快推進中國特色國有企業現代企業制度建設。《意見》指出，要認真落實黨中央、國務院決策部署，從國有企業實際情況出發，以建立健全產權清晰、權責明確、政企分開、管理科學的現代企業制度為方向，積極適應國有企業改革的新形勢新要求，堅持黨的領導、加強黨的建設，完善體制機制，依法規范權責，根據功能分類，把握重點，進一步健全各司其職、各負其責、協調運轉、有效制衡的國有企業法人治理結構。 8、《國務院國資委以管資本為主推進職能轉變方案》 《國務院國資委以管資本為主推進職能轉變方案》于2017年05月10日發布。方案要求要按照以管資本為主加強國有資產監管的要求，依法依規建立和完善出資人監管權力和責任清單，重點管好國有資本布局、規范資本運作、提高資本回報、維護資本安全。要加強國有資產監督，把強化出資人監管同落實管黨治黨責任結合起來，把精簡監管事項同完善企業法人治理結構結合起來。要改進監管方式手段，更多采用市場化、法治化、信息化監管方式。 【重點關注領域】 國資監管由“管資產”向“管資本”的轉變 在混合所有制下國資監管面臨著三個不同層面的挑戰。無論是“管資產”向“管資本”監管模式的挑戰，還是在混合所有制改革中不同環節的監管挑戰，其真正核心都在于要保障資本的安全性與收益性，這其實是國有資本與民營資本所面臨的共同問題。 “管人、管事、管資產”作為傳統國資監管的三項核心工作，基本涵蓋了國有企業經營管理的主要方面。在這種監管模式之下，無論是企業經營管理人員的任命(包括董事會中的核心—一董事長以及經營管理層的核心—一總經理)、企業主要經營事項、重大資產的重組或處置等各項工作，國資監管機構都起著至關重要的作用。客觀地講，這種模式在我國國有企業改革進程中起到過積極作用，在很大程度上有效保證了國有資產的保值、增值。但隨著國有企業混合所有制改革的推進，由于國有企業股東的多元化，其股權機構可能不再單一或集中，不同的投資者也會充分利用相關規則來表達、實現自身利益追求。此時，國資監管機構所面臨的監管對象不再是一個個的“國有企業”，而是投入到不同混合所有制企業的國有資本。更進一步講，除部分事關社稷民生的國有企業外，國資監管工作的挑戰將不再是如何把國有企業做大做強，而是公司化運營的國有資本在與其他資本的博弈與競爭中如何保值增值。 因此，十八屆三中全會所論及的“混合所有制”和“以管資本為主加強國有資產監管”在一定程度上是相輔相成的兩項改革措施。而原有國資監管理念、模式的根本性轉變，也必將為我們的監管工作帶來不同的評判標準，而國有資本在運營過程中所面臨的不同的公司股權結構，也會為監管工作帶來差異化的具體工作要求。根據這一角度出發的國資監管工作，要有效實現國有資本所對應的公司控制權，從法律路徑看應該包括以下幾個方面： (一)國資監管工作與混合所有制企業公司治理的有機結合 (二)構建混合所有制企業中國資代理人的激勵和監管機制 (三)加強對重大國有資本投入的公司控制權設計談判、簽約及執行等各環節的全流程監管 有效制衡、平等保護的法人治理結構 混合所有制改革只是手段，不是目的。混合所有制改革的終極目的是實現公司治理結構現代化，資本結構多元化，從源頭破除壟斷，促進企業公平競爭。 國有企業混合所有制改革不是為混而混，而是要通過混合所有制改革建立健全企業治理機制。推進混合所有制改革，一要進一步強化國有企業市場主體地位。通過引入民營資本、集體資本、境外資本等外部投資者，實現體制機制的本質突破，推動國有企業在市場上自主經營發展。二要進一步健全企業法人治理結構。明晰產權，同股同權，依法保護各類股東產權，規范股東會、董事會、經理層、監事會和黨組織的權責關系，形成定位清晰、權責對等、運轉協調、制衡高效的法人治理結構。三要進一步加強黨對國有企業的領導。把加強黨的領導和完善公司治理統一起來，明確國有企業黨組織在公司法人治理結構中的法定地位，創新國有企業黨組織發揮政治核心作用的途徑和方式。 員工持股計劃 探索多種形式的員工持股是國企改革方案中的重點內容之一，員工持股可作為頂層設計方案“1+N”中的“N”的重要一環，員工持股最重要的是不僅可以避開現在的央企對于薪酬的限制,更大的意義在于能夠更好的實現股權多元化,促進公司治理的進步。2016年8月，國資委對外下發的《關于國有控股混合所有制企業開展員工持股試點的意見》（以下簡稱試點意見），對什么樣的企業可以混改、什么樣的員工可以持股、如何持股作出了規定，作為國企混改最敏感的地帶，各地員工持股的實施細則和試點企業也陸續公布。與以往的職工持股側重于解決國有企業改革中某個方面的問題相比，本次混合所有制改革中提到的員工持股改革目標定位更高。是要通過員工持股這一制度安排，總結可復制可推廣的經驗，進一步有效建立激勵約束長效機制，激發國有企業內在活力。 職業經理人制度的引入和市場化勞動用工制度 《中共中央、國務院關于深化國有企業改革的指導意見》正式對外公布。這一國企改革的頂層設計文件，明確地表達了未來國企用人機制市場化、去行政化的總體思路。指導意見明確提出：根據不同企業類別和層級，實行選任制、委任制、聘任制等不同選人用人方式。董事會按市場化方式選聘和管理職業經理人，合理增加市場化選聘比例。市場化選聘的職業經理人實行市場化薪酬分配機制。 用人制度改革可以有效激發國企經營者的積極性：組織任命的出資人代表——包括董事會、監事會成員，有相應的行政級別應該拿政府規定的報酬；由董事會向市場選聘的職業經理人，包括總經理在內可以拿市場化的薪水。 國有企業薪酬福利改革 新一輪國資國企改革處于正在進行時，在國企改革的進程中，薪酬改革最為敏感，關系到職工的切實利益。本輪改革的重點任務之一，就是要加快國有企業薪酬制度改革，完善薪酬確定機制，合理確定薪酬水平，規范福利性待遇，健全薪酬監督管理機制。合理構建薪酬分配體系，薪酬制度與市場機制接軌等是本輪薪酬福利改革的重點。針對不同類別人員，改革重點各有側重，具體表現如下： 1、對高端經營管理人才實行績效“年薪制”。在嚴格考核的基礎上，加大風險收入的比例，并引入股權激勵，使高級管理人才與經營業績相聯系，更好地激勵其工作效率和創造力，促使權利與義務形成對等、激勵與約束相統一，收益與風險相匹配，使他們安心于本職工作，堅定長期為企業貢獻的責任心和決心。 2、企業科技人員的薪酬與成果掛鉤。科技人員是國企發展的不竭動力，強化該部分薪酬的改革非常重要。在實際收入分配上，強化其薪酬與成果掛鉤，開設項目成果獎、技術分紅或高技術崗位津貼等激勵措施，以最大程度調動科研技術人員的工作創造力和積極性試論國有企業薪酬制度改革人力資源。 3、對一般職工實行崗位效益工資制。崗位工作更加強調崗位的責任性和要求崗位的技能性。通過職位分析和崗位測評確定薪酬收入的差異，建立以崗定薪、崗變薪變的分配模式。效益工資在于體現職工的崗位貢獻，以完成業務目標給予回報和獎勵，進而提高國有企業職工的整體勞動效率和工作熱情，構建“做大蛋糕才能切好蛋糕”，員工企業共享發展成果的薪酬分配理念。 建立市場化的激勵和約束機制 國有企業混合所有制改革不僅要保證國有資產保值、不流失的“底線”，還要建立有效激勵機制追求國有資產的最大限度增值。一方面，混合所有制改革方案要有利于調動各利益相關方參與和推進混改，保證各方獲得公平利益分配和話語權；另一方面還要完善公司治理機制，要能夠調動經營管理者、核心員工的積極性，要按照分類分層的原則對經營管理者進行選聘、考核和激勵，對商業類企業要加大市場化選聘、差異化薪酬制度的力度。同時，還要從制度上設立針對個人的“改革容錯機制”，改革過程中既有問責機制，也要有免責機制，要信任和鼓勵企業家大膽創新。 “分類分層”改革 根據中央關于國有企業改革指導意見，國有企業可以分為公益類、主業處于充分競爭行業和領域的商業類以及主業處于關系國家安全、國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域、主要承擔重大專項任務的商業類。不同類型的國有企業，將會有不同的國資監管機制，混合所有股權結構中的國有持股比例要求不同，企業治理機制也有差異。 一個國有企業，是否進行混合所有制改革，混合所有制改革中的國有股份比例多少，混合所有制改革進程的快慢節奏，這些問題的回答必以其功能定位和類型確定、并向社會公開透明為前提。不僅如此，對于中央企業，對于地方企業，對于集團公司，對于不同層級的子公司，其是否混合所有制改革以及混合所有制改革的方案都不應該相同。“分類分層”是推進混合所有制改革的必要條件和前提。 |
